Виталий Иванов: О губернаторской реформе – 2

13 сентября 2004 года Владимир Путин объявил о реформе системы региональной исполнительной власти. Прошло два года, и, думается, теперь можно поговорить о губернаторской реформе обстоятельно и попробовать подвести некие промежуточные итоги.

О том, как дело обстояло раньше, писал в прошлый раз , теперь же посмотрим, как ситуация обстоит сегодня.

4

Законом, принятым в декабре 2004 года, был установлен следующий порядок: глава региона назначается парламентом по представлению президента, подбор кандидатур производится президентской администрацией. Федеративный характер устройства России исключает назначение глав президентом или по крайней мере только одним президентом (скажем, в Индии президент назначает губернаторов штатов, но там подход к федерализму более жесткий), априори необходимо, чтобы в назначении участвовали представители регионов, лучше всего депутаты.

«Сколь-либо массовая замена глав в планы Кремля не входила, но он был заинтересован в том, чтобы как можно больше региональных руководителей стали назначенцами»

Это возможно в форме либо дачи согласия президенту на назначение заявленного им кандидата, либо утверждения президентского назначенца, либо назначения главы парламентом по президентскому представлению. Собственно, третий вариант и был выбран (хотя вариант назначения без участия парламента тоже обсуждался). Но открыто называть процедуру назначением все же не стали, использовали родовую формулировку «наделение полномочиями». В дальнейшем, думается, эту ложную стыдливость можно будет отбросить.

Еще одной новацией стал институт «вопроса о доверии», предложенный, кстати, тюменским губернатором Сергеем Собяниным. В законе установлено, что глава, избранный до вступления его в силу, до истечения срока своих полномочий вправе поставить перед президентом «вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий». Иными словами, он может досрочно инициировать применение нового порядка наделения полномочиями главы в своем регионе, при этом предложив президенту себя в качестве готового кандидата, то есть выразить желание перейти из избранных глав в назначенцы. На принятие решения президенту отведено семь дней.

Уместно возразить, что, дескать, если президент не доверяет какому-либо главе, то он должен либо отрешить его, либо дождаться истечения срока его полномочий и выдвинуть нового главу. А если действующий глава не уверен в доверии, но в действительности его работу оценивают положительно или удовлетворительно, то президенту надо бы убедить его в этом в личной беседе или иным образом и не доводить дело до отставки.

Институт «вопроса о доверии» был востребован по сугубо политическим соображениям. Сколь-либо массовая замена глав в планы Кремля не входила, но он был заинтересован в том, чтобы как можно больше региональных руководителей стали назначенцами. И как можно скорее. Также было понятно, что сразу после вступления поправок в силу объявится много глав, которые нуждаются в президентском «благословении», что называется, здесь и сейчас (из опасений, что за срок, остающийся до истечения полномочий, усилятся их конкуренты и недруги, из-за конфликтов с теми или иными влиятельными фигурами или структурами и т. д.) или просто готовы проявить лояльность с расчетом на встречное расположение.

25 глав поставили вопрос о доверии. Ни одного случая отказа со стороны президента не было. Это не значит, что ни к кому нет претензий

Всего по состоянию на 1 сентября 2006 года назначено 48 глав. Однако учтем, что в 2005 году Собянин поставил вопрос о доверии и прошел процедуру назначения, но в том же году в связи с его переходом на должность руководителя администрации президента был назначен новый губернатор Тюменской области – Владимир Якушев (бывший мэр Тюмени).

25 глав поставили вопрос о доверии. Ни одного случая отказа со стороны президента не было. Это не значит, что ни к кому нет претензий. «Довериться» хотели еще как минимум десяток глав, однако тем, кому в Кремле не доверяют, по кому нет консолидированного решения и кого решено «списать» по истечении срока полномочий, в ходе предварительных неформальных консультаций внятно объясняли, что беспокоить президента несвоевременно, нежелательно и т. д.

Вот полный перечень глав, которым президент выразил доверие (этот и другие перечни сформированы в порядке хронологии назначений):

1) Сергей Дарькин, Приморский край;

2) Сергей Собянин, Тюменская область;

3) Александр Михайлов, Курская область;

4) Леонид Коротков, Амурская область;

5) Борис Золотарев, Эвенкийский автономный округ;

6) Минтимер Шаймиев, Татарстан;

7) Петр Сумин, Челябинская область;

8) Аман Тулеев, Кемеровская область;

9) Виктор Шершунов, Костромская область;

10) Егор Строев, Орловская область;

11) Константин Титов, Самарская область;

12) Василий Бочкарев — Пензенская область;

13) Олег Королев, Липецкая область;

14) Владимир Чуб, Ростовская область;

15) Алексей Чернышев, Оренбургская область;

16) Мурат Зязиков, Ингушетия;

17) Виктор Маслов, Смоленская область;

18) Олег Бетин, Тамбовская область;

19) Анатолий Артамонов, Калужская область;

20) Николай Федоров, Чувашия;

21) Кирсан Илюмжинов, Калмыкия;

22) Александр Черногоров, Ставропольский край;

23) Николай Меркушкин, Мордовия;

24) Эдуард Россель, Свердловская область;

25) Сергей Морозов, Ульяновская область.

По истечении сроков своих полномочий восемь глав были назначены на новые сроки:

1) Николай Виноградов, Владимирская область;

2) Александр Филипенко, Ханты-Мансийский автономный округ;

3) Николай Волков, Еврейская автономная область;

4) Юрий Неелов, Ямало-Ненецкий автономный округ;

5) Баир Жамсуев, Агинский Бурятский автономный округ;

6) Роман Абрамович, Чукотский автономный округ;

7) Владимир Торлопов, Коми;

8) Сергей Катанандов, Карелия.

Губернатор Эвенкийского автономного округа Борис Золотарев

Только в 14 регионах главы сменились. И лишь в семи из них прежние руководители доработали до конца срока своих полномочий:

1) Саратовская область – директор Балаковской АЭС Павел Ипатов заменил Дмитрия Аяцкова;

2) Тульская область – первый заместитель начальника ФГУП «Конструкторское бюро машиностроения» Василий Дудка сменил Василия Стародубцева;

3) Нижегородская область – вице-мэр Москвы, первый заместитель мэра Москвы в правительстве Москвы Валерий Шанцев сменил Геннадия Ходырева;

4) Иркутская область – начальник Восточно-Сибирской железной дороги Александр Тишанин сменил Бориса Говорина;

5) Калининградская область – заместитель председателя Государственной думы Георгий Боос сменил Владимира Егорова;

6) Ивановская область – заместитель мэра Москвы в правительстве Москвы Михаил Мень сменил Владимира Тихонова;

7) Республика Алтай – главный федеральный инспектор в Алтайском крае Александр Бердников сменил Михаила Лапшина.

В других семи регионах главы менялись в особых, а то и в чрезвычайных обстоятельствах:

1) Корякский автономный округ – вице-губернатор округа Олег Кожемяко сменил Владимира Логинова, отрешенного от должности в связи с утратой доверия президента и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (за срыв завоза топлива в два района округа, приведший к «массовым нарушениям прав и свобод граждан»);

2) Северная Осетия – председатель парламента Теймураз Мамсуров сменил Александра Дзасохова, подавшего в отставку;

3) Алтайский край – начальник Управления президента по вопросам государственной службы Александр Карлин возглавил край после гибели в автокатастрофе Михаила Евдокимова;

4) Кабардино-Балкария – депутат Госдумы Арсен Каноков возглавил республику после отставки тяжелобольного Валерия Кокова;

5) Тюменская область – Якушев сменил Собянина;

6) Республика Дагестан – бывший спикер Народного собрания Муху Алиев сменил Магомедали Магомедова, подавшего в отставку;

7) Ненецкий автономный округ – главный федеральный инспектор в округе Валерий Потапенко заменил Алексея Баринова, арестованного и временно отстраненного, а затем отрешенного.

Особняком стоит назначение Олега Чиркунова главой Пермского края, созданного путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.

Не было случая, чтобы депутаты с первого раза не проголосовали за, причем большинством голосов. Единственное исключение — ходыревский казус, но там законодатели публично выступили против до внесения кандидатуры. Оборотной стороной выступает практика предварительных обсуждений кандидатур новых или «новых старых» глав со спикерами и наиболее влиятельными депутатами, с ведущими фракциями и группами, а то и со всем парламентом (заодно также и с ведущими региональными акторами, имеющими влияние на депутатов, контролирующими их). Они проводятся как сотрудниками администрации президента, так и самими кандидатами. В одних случаях это чистая формальность, призванная продемонстрировать уважение к парламенту, в других же дело оборачивается нешуточным торгом (так было, например, перед назначением Шершунова). Но нигде, как уже сказано, до срыва назначений не дошло.

5

Президент России Владимир Путин и губернатор Кемеровской области Аман Тулеев

Несмотря на то что 33 из 48 назначенцев – старые главы, а в 41 регионе еще правят «всенародно избранные», эффект реформы налицо. Впрочем, правильнее говорить о кумулятивном эффекте всех реформ 2000–2003 годов, закон 2004 года стал своеобразным завершающим аккордом.

Во-первых, сейчас большинство глав – и тут неважно, назначены они или избраны, – воспринимают самих себя не как хозяев регионов или по крайней мере самостоятельных акторов, а как людей президента, не как политиков, а как администраторов и управленцев. Ряд региональных режимов (московский, татарский, башкирский и т. д.) сохраняют явную автономию, но она однозначно ýже, чем несколько лет назад.

Во-вторых, зависимость глав от Центра позволила произвести серьезную ротацию региональных политических и управленческих команд, вычистить из администраций немало деятелей с сомнительной репутацией, ввести на позиции второго-третьего ряда выдвиженцев федеральных структур.

В-третьих, администрация президента старается формировать кадровый резерв. Известно, что в 2006 году эта работа была активизирована. Даже тем главам, которым Путин выразил доверие, которых представил к назначению по истечении срока их полномочий, сейчас уже подобраны или подбираются потенциальные сменщики.

Исполнительная вертикаль сейчас в высокой степени готовности. Тем не менее среди экспертов популярна критическая точка зрения, согласно которой в случае некой кризисной ситуации главы, низведенные до уровня исполнителей воли Центра, не станут или не смогут принимать самостоятельные решения и вся ответственность ляжет на плечи федерального руководства, оно не сможет переложить ее или разделить с регионалами.

С этим нельзя согласиться. Уже говорилось, что бесланская трагедия в очередной раз доказала, что россияне воспринимают власть как единое целое и возлагают ответственность за сколько-нибудь существенные проблемы, кризисы, беды в первую очередь на руководство страны, на «царя». Главы субъектов Федерации – это «бояре», то есть зависимые от «царя» субъекты власти. С учетом того, что в ряде регионов президенты и губернаторы сумели поставить себя как «маленьких царей», российский президент – «большой царь».

«Царь» – необязательно «добрый» в народном восприятии (вспомним хотя бы ельцинское правление), соответственно региональные «бояре» и «маленькие цари» необязательно «злые». Однако в любом случае «большой царь» отвечает и за себя, и за них. Так было во времена, когда они избирались, такое положение, естественно, сохраняется и сейчас. Здесь ничего не изменилось.

Вместе с тем главы теперь не могут целенаправленно канализировать народное недовольство на Центр. Раньше они очень любили это делать, особенно в ходе избирательных кампаний. Сегодня же любой, кто начнет спекулировать на антимосковской теме, навлечет на себя крупные неприятности.

Утверждать, что избранные главы по определению лучше (ответственнее, эффективнее, «стратегичнее») назначенцев, никак нельзя. Нужно помнить, что целый ряд авторитетных глав-старожилов, по два-три раза проходивших выборы, изначально были назначенцами Ельцина – Лужков, Тулеев, Россель, Филипенко и др. И что многие «народные избранники» не справлялись с управлением, разваливали свои регионы, попадались на криминале или чем похуже (тут можно вспомнить не только Логинова с Евдокимовым, но и Аушева, красноярского Александра Лебедя, тверского Владимира Платова и др.). И, честно говоря, трудно представить, что, к примеру, Шанцев окажется худшим главой, чем Ходырев.

Серия стихийных и организованных протестных выступлений против реформы системы социальных льгот в январе 2005 года заставила власть, во-первых, скорректировать ее, во-вторых, перенести срок большой муниципальной реформы на 2009 год и ряда других реформ на неопределенный срок. Так что по-настоящему вертикаль в ее нынешнем состоянии на прочность еще не испытывали. Первым испытанием станут выборы 2007–2008 годов.

Надо также иметь в виду, что в прошлом году был принят закон, наделивший региональные парламенты правом предлагать президенту кандидатуры на должности глав. Инициировать соответствующий вопрос может победившая на парламентских выборах партия. Прецедентов реализации нового порядка еще не было, но они не за горами. До президентских выборов необходимо будет провести не менее 25 назначений (в течение этого периода истекут сроки полномочий у 25 глав, часть из них, вероятно, поставит вопрос о доверии).